A doutrina e a jurisprudência trazem vários entendimentos do que seria o processo eleitoral, desde uma concepção ampla (atingindo desde as filiações partidárias que ocorrem um ano antes do pleito até a diplomação, inclusive) até uma concepção restrita (somente aquelas da fase preparatória do microprocesso eleitoral e são de natureza material, iniciando-se nas convenções para a escolha de candidatos e findando no dia da eleição).

Segundo Thales Tácito Pontes Luz de Pádua Cerqueira[1], a conceituação de "processo eleitoral" mais correta é a ampla, dentro de uma teleologia da proibição de leis casuísticas que mudem as regras do jogo. Ensina o autor:

1) Mudanças que não se submetem ao artigo 16 da CF/88 (por não serem consideradas como "processo eleitoral"), podendo ser modificadas a qualquer tempo:

a) mudanças na Lei de Inelegibilidades: consulta do TSE n. 11.173/90, que entendeu ser possível dispensar o interstício de um ano para tratar das inelegibilidades previstas no art. 14, § 9º, CF/88, o que levou à edição da Lei Complementar n. 64 de 18 de maio de 1990.  Por seu turno, o STF enfrentou a matéria no RE n. 129.392 (rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJU de 16/04/93), entendendo que a LC n. 64/90, seria aplicável às eleições de 1990, mesmo ano em que foi publicada a norma. Naquela oportunidade, o entendimento foi que a LC não havia alterado o processo eleitoral. Não confundir esse entendimento com o novel entendimento sobre a eficácia da LC n. 135 de 04 de junho de 2010 (Lei da Ficha Limpa), que modificou a própria LC n. 64/90. A Lei da Ficha Limpa será tratada - quanto aos aspectos de sua eficácia - com detalhes, ainda, nesse módulo;

b) mudanças em emancipação de municípios ou na alteração do número de cadeiras das Câmaras Municipais[2]

c) crimes eleitorais: vigora os princípios próprios do direito penal (reserva legal, irretroatividade da lei penal maligna, ultratividade da lei benigna etc.);

d) Aplicação subsidiária do processo comum (penal e civil) ao processo penal eleitoral (art. 364 do Código Eleitoral): Nesse caso, as modificações do processo comum, que não tenham tratamento na esfera eleitoral, incorporam-se ao processo eleitoral imediatamente (p. ex. O art. 188, do CPP, que previu reperguntas no interrogatório, conforme redação dada pela Lei n. 10.792/2003;

2. Mudanças que se submetem ao princípio da anualidade:

a) Lei Partidária: (filiação, convenções etc.): Resolução n. 17.844/92, relator Ministro Sepúlveda Pertence[3].

b) Mudanças na Lei Eleitoral propriamente dita (p. ex. Lei n. 9.504/97);

c) Resoluções do TSE que funcionem como 'ato normativo primário' (criando norma não existente). Nesse caso, com a devida vênia, entendo que as resoluções do TSE não podem ter esse caráter.

Assim, nas diversas oportunidades em que o princípio da anualidade foi submetido à apreciação do STF ou do próprio TSE sempre houve interpretações diferenciadas, alternando entre a adoção de uma concepção restrita e ampla do processo eleitoral.

O primeiro leading case da matéria é a ADI n. 354-2[4], ajuizada em face da nova redação dada aos artigos 176 e 177 do Código Eleitoral pela Lei n. 8.037/90, traz importantes subsídios para o correto entendimento do que se compreende como processo eleitoral.

Por último, o recente entendimento do eg. STF em relação a LC n. 135/2010, a chamada "LEI DA FICHA LIMPA". A referida lei entrou em vigor em 04.06.2010 alterando a LC n. 64/90, sendo que o eg. TSE ao responder consulta formulada, assentou, por maioria - depois de debates severos - que a lei se aplicava às eleições de 2010. Veja-se:

CONSULTA. ALTERAÇÃO. NORMA ELEITORAL. LEI COMPLEMENTAR Nº 135/2010. APLICABILIDADE. ELEIÇÕES 2010. AUSÊNCIA DE ALTERAÇÃO NO PROCESSO ELEITORAL. OBSERVÂNCIA DE PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS. PRECEDENTES.
 - Consulta conhecida e respondida afirmativamente.
(Consulta nº 112026, Acórdão de 10/06/2010, Relator(a) Min. HAMILTON CARVALHIDO, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Data 30/9/2010, Página 20-21);

Enfrentando a questão com o quadro completo de ministros, o STF, no RE n. 633.703 (Informativo 620) decidiu por 6 votos a 5 pela não aplicação da LC n. 135/2010, por entender que ela altera o processo eleitoral, devendo cumprir a quarentena imposta pelo art. 16 da CF. Tem-se o decisório a fim de aprofundamento:

“LEI COMPLEMENTAR 135/2010, DENOMINADA LEI DA FICHA LIMPA. INAPLICABILIDADE ÀS ELEIÇÕES GERAIS 2010. PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE ELEITORAL (ART. 16 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA). RECURSO EXTRAORDINÁRIO 633.703 MINAS GERAIS.RELATOR: MIN. GILMAR MENDES. 23/03/2011.
I. O PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE ELEITORAL COMO GARANTIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL ELEITORAL. O pleno exercício de direitos políticos por seus titulares (eleitores, candidatos e partidos) é assegurado pela Constituição por meio de um sistema de normas que conformam o que se poderia denominar de devido processo legal eleitoral. Na medida em que estabelecem as garantias fundamentais para a efetividade dos direitos políticos, essas regras também compõem o rol das normas denominadas cláusulas pétreas e, por isso, estão imunes a qualquer reforma que vise a aboli-las. O art. 16 da Constituição, ao submeter a alteração legal do processo eleitoral à regra da anualidade, constitui uma garantia fundamental para o pleno exercício de direitos políticos. Precedente: ADI 3.685, Rel. Min. Ellen Gracie, julg. em 22.3.2006. A LC 135/2010 interferiu numa fase específica do processo eleitoral, qualificada na jurisprudência como a fase pré-eleitoral, que se inicia com a escolha e a apresentação das candidaturas pelos partidos políticos e vai até o registro das candidaturas na Justiça Eleitoral. Essa fase não pode ser delimitada temporalmente entre os dias 10 e 30 de junho, no qual ocorrem as convenções partidárias, pois o processo político de escolha de candidaturas é muito mais complexo e tem início com a própria filiação partidária do candidato, em outubro do ano anterior. A fase pré-eleitoral de que trata a jurisprudência desta Corte não coincide com as datas de realização das convenções partidárias. Ela começa muito antes, com a própria filiação partidária e a fixação de domicílio eleitoral dos candidatos, assim como o registro dos partidos no Tribunal Superior Eleitoral. A competição eleitoral se inicia exatamente um ano antes da data das eleições e, nesse interregno, o art. 16 da Constituição exige que qualquer modificação nas regras do jogo não terá eficácia imediata para o pleito em curso.
II. O PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE ELEITORAL COMO GARANTIA CONSTITUCIONAL DA IGUALDADE DE CHANCES. Toda limitação legal ao direito de sufrágio passivo, isto é, qualquer restrição legal à elegibilidade do cidadão constitui uma limitação da igualdade de oportunidades na competição eleitoral. Não há como conceber causa de inelegibilidade que não restrinja a liberdade de acesso aos cargos públicos, por parte dos candidatos, assim como a liberdade para escolher e apresentar candidaturas por parte dos partidos políticos. E um dos fundamentos teleológicos do art. 16 da Constituição é impedir alterações no sistema eleitoral que venham a atingir a igualdade de participação no prélio eleitoral.
III. O PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE ELEITORAL COMO GARANTIA CONSTITUCIONAL DAS MINORIAS E O PAPEL DA JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL NA DEMOCRACIA. O princípio da anterioridade eleitoral constitui uma garantia fundamental também destinada a assegurar o próprio exercício do direito de minoria parlamentar em situações nas quais, por razões de conveniência da maioria, o Poder Legislativo pretenda modificar, a qualquer tempo, as regras e critérios que regerão o processo eleitoral. A aplicação do princípio da anterioridade não depende de considerações sobre a moralidade da legislação. O art. 16 é uma barreira objetiva contra abusos e desvios da maioria, e dessa forma deve ser aplicado por esta Corte. A proteção das minorias parlamentares exige reflexão acerca do papel da Jurisdição Constitucional nessa tarefa. A Jurisdição Constitucional cumpre a sua função quando aplica rigorosamente, sem subterfúgios calcados em considerações subjetivas de moralidade, o princípio da anterioridade eleitoral previsto no art. 16 da Constituição, pois essa norma constitui uma garantia da minoria, portanto, uma barreira contra a atuação sempre ameaçadora da maioria.
IV. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO. Recurso extraordinário conhecido para: a) reconhecer a repercussão geral da questão constitucional atinente à aplicabilidade da LC 135/2010 às eleições de 2010, em face do princípio da anterioridade eleitoral (art. 16 da Constituição), de modo a permitir aos Tribunais e Turmas Recursais do país a adoção dos procedimentos relacionados ao exercício de retratação ou declaração de inadmissibilidade dos recursos repetitivos, sempre que as decisões recorridas contrariarem ou se pautarem pela orientação ora firmada. b) dar provimento ao recurso, fixando a não aplicabilidade da Lei Complementar n° 135/2010 às eleições gerais de 2010”.


[1] Preleções de Direito Eleitoral – Direito Material. Editora Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2007. Tomo I, pags. 6/7.

[2] (AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. ELEIÇÃO 2000. ALTERAÇÃO DO NÚMERO DE CADEIRAS DA CÂMARA MUNICIPAL ANTES DAS CONVENÇÕES PARTIDÁRIAS. NÃO-APLICAÇÃO DO ART. 16 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES. NEGADO PROVIMENTO. I- A alteração do número de cadeiras da Câmara Municipal, mediante emenda à Lei Orgânica do Município, não implica modificação do processo eleitoral, uma vez que não sofre a limitação imposta pelo art. 16 da Constituição Federal. (...). TSE, ARESPE N. 19.830/SP, rel. Min. Francisco Peçanha Martins, DJU de 22.08.2003);
No mesmo sentido: RESPE 25942 - Arcoverde/PE - 89512005 – Min. Relator José Gerardo Grossi, DJ 22/03/2006).

[3] PARA OS FINS DO ART. 16 DA CONSTITUICAO - QUE IMPOE O INTERVALO DE UM ANO ENTRE A PROMULGACAO E A VIGENCIA DAS LEIS QUE O ALTEREM - O PROCESSO ELEITORAL ABRANGE A DISCIPLINA DA LEGITIMACAO DOS PARTIDOS POLITICOS PARA REGISTRAR CANDIDATOS AOS MANDATOS ELETIVOS.
POR FORCA DO ART. 16 DA CONSTITUICAO, O ART. 5 DA LEI N. 8.214, DE 24.07.91 - QUE PRETENDE RESTRINGIR AOS PARTIDOS COM REGISTRO DEFINITIVO A PRERROGATIVA DE APRESENTAR CANDIDATOS AS ELEICOES MUNICIPAIS DE 03.10.92 - SO ENTRARA EM VIGOR EM 24.07.92, RAZAO PORQUE NÃO PODERA INCIDIR, EM 05.07.92 - DATA-LIMITE PARA O REGISTRO DE CANDIDATURAS -, A FIM DE NEGAR LEGITIMACAO PARA FAZE-LO AOS PARTIDOS DETENTORES DA CAPACIDADE JURIDICA PROVISORIA, QUE A TERAO, SEGUNDO A LEGISLACAO QUE, ENTAO ESTARA EM VIGOR.
PODERAO REGISTRAR CANDIDATOS E PARTICIPAR DE COLIGACOES PARA CONCORRER AS ELEICOES DE 03.10.92, OS PARTIDOS POLITICOS QUE POSSUAM REGISTRO DEFINITIVO OU TENHAM OBTIDO CAPACIDADE JURIDICA PROVISORIA, JUNTO AO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL, EM 5 DE JULHO DO CORRENTE ANO.
(CONSULTA nº 12388, Resolução nº 17844 de 13/02/1992, Relator(a) Min. JOSÉ PAULO SEPÚLVEDA PERTENCE, Publicação: DJ - Diário de Justiça, Data 17/02/1992, Página 1347 RJTSE - Revista de Jurisprudência do TSE, Volume 4, Tomo 1, Página 302).

[4]  “Não infringe o disposto no art. 16 da Constituição de 1988 (texto original) a cláusula de vigência imediata constante do art. 2º da Lei nº 8.037, de 25 de maio de 1990, que introduziu na legislação eleitoral normas relativas à apuração de votos. Ação Direta julgada improcedente, por maioria.” (ADI 354, Relator(a):  Min. OCTAVIO GALLOTTI, Tribunal Pleno, julgado em 24/09/1990, DJ 22-06-2001 PP-00023 EMENT VOL-02036-01 PP-00001).